Design krajobrazu, czyli o projektowaniu przestrzeni publicznej w praktyce

Wiele już zostało powiedziane i wiele napisane o tzw. ustawie krajobrazowej. A ile zrobiono? Więcej w artykule Martyny Zybały z Działu Prawnego Jet Line.

Podarowane narzędzie

Krótki zarys prawny: Ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu[1] uchwalona dnia 24 kwietnia 2015 r. (Dz.U. 2015 poz. 774) weszła w życie 11 września 2015 r. (dalej jako: UstKrajobr). Po drodze, w czasie procesu legislacyjnego, zagubiła cel reglamentacji prawnej m.in. farm wiatrakowych (usunięto z tekstu projektu ustawy termin dominanty krajobrazowej[2]). Za to szczegółowo uregulowała kwestie określania zasad obecności reklam i szyldów w przestrzeni publicznej. Co cieszy tych, którym na sercu leży estetyka przestrzeni publicznej, ale też możliwość harmonijnego  – kulturowego, rekreacyjnego, ale również biznesowego – z niej korzystania przez wszystkich interesariuszy. Wszyscy bowiem jesteśmy jej uczestnikami, odbiorcami komunikatów w niej umieszczanych, i wszyscy – od zwykłego przechodnia po firmę reklamową mamy prawo z niej korzystać[3]. Pytanie tylko, w jaki sposób.

Wykorzystane narzędzie?

Część gmin, bo to tym jednostkom samorządu terytorialnego ustawodawca przyznał instrument ochrony krajobrazu w postaci dokumentu zwanego zgodnie z art. 7 Ustawy Krajobrazowej: zasadami i warunkami sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, podjęło wyzwanie i prężnie przystąpiło do prac nad uchwałą.

Jeśli chodzi o procedurę, to punktem wyjścia jest tzw. uchwała intencyjna, tzn. uchwała o przystąpieniu do prac nad projektem uchwały właściwej, która zobowiązuje wójta/prezydenta/burmistrza do stworzenia projektu uchwały. I mówiąc szczerze, wiele gmin w Polsce podjęło takie uchwały, również np. Puławy, Tarnów, Opole – czyli miasta spoza tzw. G8.

Kolejnym krokiem powinno być – biorąc pod uwagę zwł. założenia Europejskiej Konwencji Krajobrazowej Rady Europy[4], która legła u podstaw uchwalenia ustawy krajobrazowej – przeprowadzenie na szeroką skalę konsultacji społecznych, umożliwiających aktywne współdziałanie organu uchwałodawczego z mieszkańcami miast, organizacjami trzeciego sektora i przedsiębiorcami. Konwencja bowiem w art. 5 pkt c) wskazuje, że każdy z sygnatariuszy Konwencji podejmie działania na rzecz ustanowienia procedur udziału ogółu społeczeństwa, organów lokalnych i regionalnych oraz innych stron zainteresowanych zdefiniowaniem i wdrożeniem polityki w zakresie krajobrazu[5]. Jak ten konwencyjny wymóg[6] znajduje odzew w działalności krajobrazo-ochronnej samorządów w naszym kraju?

Dość dobrze. Zaskakuje różnorodność pomysłów. Cieszy otwartość. Część gmin, jako jednostki odpowiedzialne za tworzenie uchwał reklamowych, sama wyszła z inicjatywą konsultacji społecznych. Bowiem należy zauważyć, że ustawa nie nakłada na nie obowiązku przeprowadzenia konsultacji na wstępnym etapie prac nad uchwalą – a wiec de facto na etapie najważniejszym, na którym powstają zręby uchwały i tworzone są jej podstawowe założenia i postanowienia. Art. 37 b, wprowadzony ustawą krajobrazową do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewiduje wprawdzie ustawową procedurę uzgadniania, ale realny wpływ takiej formy konsultacji należy ocenić jako dość ograniczony. Po pierwsze: dotyczy ona już gotowego (a więc stworzonego przez organ samodzielnie, bez udziału osób trzecich) projektu uchwały: w ramach konsultacji można składać wnioski i opinie, co do konkretnych postanowień uchwały stworzonych już wcześniej, samodzielnie przez organ, a więc niejako „narzuconych” z góry. Po drugie: jest sztywna i brak jest równości i jednakowego traktowania wszystkich interesariuszy uchwały, bowiem ust. 2 tego artykułu tylko co do dwóch podmiotów wprowadza wymóg uzgodnienia z nimi projektu[7], natomiast co do pozostałych wypowiadających się w sprawie, jedynie zbiera opinie lub uwagi (które, za odpowiednim uzasadnieniem, mogą zostać odrzucone).

W mojej opinii, urząd może sam stworzyć projekt uchwały od początku do końca, uzgodnić go z tym, z kim musi ustawowo, wyłożyć do publicznego wglądu ale nie wziąć pod uwagę zgłoszonych uwag.

W tej perspektywie, gminy prowadzące szerokie konsultacje społeczne na etapie przed-uzgodnieniowym – a więc jeszcze przed formalną obligatoryjną procedurą, same wyszły naprzeciw wymogom konwencji. Potraktowały sprawę ochrony krajobrazu bardzo odpowiedzialnie i merytorycznie – jako wyraz WSPÓLNEJ troski o WSPÓLNE dobro, jakim niewątpliwie jest przestrzeń publiczna, z której wszyscy korzystamy i której, zarówno przechodnie, jak i lokalni przedsiębiorcy czy urzędy będące „zarządcami”, jesteśmy interesariuszami.

Oto kilka przykładów.

Łódź

Wzorem jest Urząd Miasta Łodzi. Uchwała intencyjna – wrzesień 2015, rozpoczęcie i spotkanie konsultacyjne z branżą – październik, zbieranie opinii mieszkańców w ankietach – listopad-grudzień, warsztaty ze wszystkimi chętnymi – 30.11.2015 przeprowadzone przez urzędników w godzinach popołudniowych i trwające do wieczora. Co ciekawe, z uwagi na dużą liczbę przysłanych ankiet – organ przesunął przyjęcie ostatecznego tekstu projektu uchwały, celem analizy zgłoszonych w nich propozycji i opinii. Jednym słowem, zadał sobie trud nie tylko, aby przeprowadzić konsultacje na szeroką skalę, ale także podjąć się ich dogłębnej analizy i wyciągnięcia wniosków (aby być może wziąć je po uwagę przy tworzeniu postanowień kodeksu reklamowego). Wszystkie one zostały obrazowo przedstawione w ogólnodostępnym raporcie z konsultacji[8]. Chapeau bas.

Na zaproszenie Urzędu Miasta Łódź, JL brało udział w spotkaniu konsultacyjnym dla firm reklamowych. Co zaobserwowaliśmy? Otwartość i chęć stworzenia czegoś wspólnie – naprawdę można było doświadczyć, co to znaczy „przyjazny urząd”.

Merytoryczny artyzm

Kolejny faworyt to Gdańsk. Prace nad uchwałą to swoisty mariaż praktyków i teoretyków z domieszką designu. Wyrazem tego jest powołany przez Prezydenta Miasta Gdańska piętnastoosobowy Zespół Konsultacyjny ds. Ochrony Krajobrazu Miasta Gdańska, składający się z – uwaga! – nie tylko inspektorów urzędu miasta i miejskiego i wojewódzkiego konserwatora zabytków, ale także pracowników naukowych ASP i Uniwersytetu Gdańskiego (wśród których jest miejsce dla profesor Katedry Informacji Wizualnej i Reklamy!), think tanków, jak np. Instytut Metropolitalny, Regionalna Izba Gospodarcza Pracownicy Pomorza oraz Prezesa Izby Gospodarczej Reklamy Zewnętrznej. Artyzmu dodaje fakt, iż Prezydent powierzył przeprowadzenie konsultacji społecznych w sprawie uchwały krajobrazowej Stowarzyszeniu Traffic Design (słynącemu z pomysłowych szyldów na ul. Starowiejskiej w Gdyni, kapitalnej akcji Lodziarni „Kwaśniak”, a przede wszystkim, twórcy GdyniaDesignDays – festiwalu śródmiejskiego muralu oraz przestrzeni publicznej w Gdyni[9]). Udział podmiotów zewnętrznych też jest przewidziany. Na koniec marca zostało przewidziane podsumowanie prac zespołu, na maj tego roku zaplanowano ustawową procedurę uzgodnień, a w czerwcu lub lipcu być może pojawi się projekt uchwały. Efekt zamierzony (wymarzony?): merytorycznie, funkcjonalnie i estetycznie. I z domieszką designu z wysokiej półki. Już marzymy o wzięciu w tym udziału.

Jeśli chodzi o pozostałe miasta aglomeracji gdańskiej, to w Gdyni prace nad uchwałą powierzono plastykowi miejskiemu, a w Sopocie miejskiemu konserwatorowi zabytków. Zespoły Trójmiasta pracują odrębnie, ale w porozumieniu ze sobą – dotąd w ramach obszaru metropolitalnego odbyły się dwa spotkania konsultacyjne.

Katowice

Ciekawy jest także przykład Katowic. Tamtejszy urząd miasta wpadł na pomysł, aby przygotowanie projektu uchwały powierzyć zewnętrznemu wykonawcy. Obecnie sprawa jest na etapie uruchomienia dialogu technicznego, w który każdy będzie mógł się włączyć. Ustalany będzie zakres uchwały oraz sposób zbierania informacji z rynku. Widać, że urzędnikom zależy nie tylko na przeprowadzeniu procesu uchwałodawczego, ale także na zrobieniu tego profesjonalnie, inspirując się spojrzeniem z zewnątrz. Wykonawca ma zbadać rynek, potrzeby i oczekiwania, przeprowadzić konsultacje społeczne, zebrać jak najwięcej informacji od mieszkańców, branży reklamowej i lokalnych przedsiębiorców jako bezpośrednich interesariuszy sprawy. W otwartej i kompetentnej rozmowie pracownicy urzędu zapewniają, że kanałem przepływu informacji o tym procesie, poza oficjalnymi stronami internetowymi urzędu, będzie lokalna prasa oraz platforma konsultacji społecznych umożliwiająca społeczeństwu wypowiedzenie się w temacie i wzięcie udziału w konsultacjach. Zapowiada się obiecująco.

Kielce

Uchwałą zajmuje się Wydział Planowania Przestrzennego kieleckiego magistratu. Urząd ogłosił możliwość składania wniosków i propozycji do uchwały, Kielce bowiem mają na swoim koncie modelowe konsultacje społeczne dot. utworzenia Skweru Sendlerowej – miejsca stworzonego od zera, nad tzw. białą kartką, w ścisłej współpracy z mieszkańcami i z ich inspiracji za pomocą specjalnie do tego przeznaczonej platformy konsultacji obywateli z urzędem[10]. Choć odzew podobno był niewielki, to inicjatywa po stronie urzędników była, i warsztaty także się odbyły – 2 dni konsultacji, w czasie których dzielono się pomysłami i wypracowano wstępne założenia. Po omówieniu z radnymi miasta, ścisłą ochroną została otoczona śródmiejska strefa historyczna, co oczywiście nie budzi zdziwienia i jest dobrym założeniem, nadal trwa inwentaryzacja miasta – w jakiej liczbie jest obecna i jakie formy przybiera reklama outdoorowa w stolicy świętokrzyskiego. Tu również brany jest pod uwagę podział miasta na strefy. Jeśli prace pójdą dobrze, to być może we wrześniu będzie gotowy projekt uchwały.

Toruń

Przestrzeń publiczną Torunia, będzie regulowała uchwała krajobrazowa tworzona przez Miejską Pracownię Urbanistyczną, jednostkę organizacyjną Urzędu Miasta Torunia. Uchwala intencyjna w tej sprawie została podjęta w grudniu 2015 r. Tamtejszy urząd również docenił czynnik społeczny – konsultacje będą przeprowadzone w formie ankiety, która zostanie upubliczniona na stronie internetowej. Szkoda jedynie, że będzie ona dotyczyć raczej tylko mieszkańców miasta jako lokalnych odbiorców, bez szerszego udziału innych osób czy instytucji, w tym ngo czy branży reklamowej. To podejście jest zbliżone do konsultacji społecznych w sprawie uchwały krajobrazowej przeprowadzanych w Krakowie.

Bydgoszcz

W Bydgoszczy to plastyk miejski i urbaniści będą pracować nad zapisaniem postanowień uchwały. Dla miasta tego powstał ok. półtora roku temu „miękki” dokument, będący swoistym zbiorem założeń z zakresu uregulowania obecności reklam w mieście[11], zbiorem dobrych praktyk, który teraz służy jako punkt wyjścia dla stworzenia uchwały reklamowej. Na bazie tego dokumentu ma powstać kodeks reklamowy dla Bydgoszczy, o wsparcie przy tworzeniu którego zwrócono się do agencji reklamowych. 23 września 2015 r.  została podjęta uchwała intencyjna w sprawie utworzenia przedmiotowej uchwały. (Należy docenić, że Bydgoszcz próbowała uregulować kwestię funkcjonowania reklam w przestrzenie publicznej między innymi Zarządzeniem Prezydenta miasta nr 795/05 z dnia 30 grudnia 2005 – jednak dotyczyło to wyłącznie terenów należących do miasta).

Wspólna przestrzeń, wspólne decyzje

Wielokrotnie w rozmowach z urzędnikami pojawiały się opinie, że im dokładniej przedyskutowane i skonsultowane będą postanowienia uchwały docelowej, tym lepiej dla wszystkich. Dla organu, który nie będzie miał problemów z jej egzekwowalnością, dla przedsiębiorców, którzy będą mieć szansę zabrać głos i mieszkańców, którzy mogą realnie wpłynąć na otoczenie i dbać o wspólnie wypracowane rozwiązania.

Artykuł został przez mnie przygotowany w marcu 2016 r, na podstawie informacji, podanych do publicznej wiadomości, dostępnych na stronach internetowych urzędów, w BIP urzędów oraz na podstawie rozmów telefonicznych z pracownikami magistratów, odpowiedzialnymi za przygotowanie projektów uchwał.

W pierwszej kolejności kontaktowałam się z urzędami największych miast w Polsce.

W niektórych przypadkach nie udało mi się skontaktować z właściwymi w sprawie osobami, w jednym przypadku zostałam poproszona o złożenie zapytania pisemnie.

Martyna Zybała

Źródło: www.bloohjetline.pl

Fotl. https://pl.fotolia.com/ooh

JK

[1] Ustawa ta wprowadza zmiany w szeregu aktów prawnych: ustawę z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustawę z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń, ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustawę z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

[2] W czasie prac nad projektem ustawy, na etapie podkomisji postanowiono zrezygnować z uregulowania kwestii dominanty krajobrazowej, która budziła dużo kontrowersji.

[3] Por. art. 2 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717): „ład przestrzenny” − należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne; „obszar przestrzeni publicznej” − należy przez to rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

[4] Europejska Konwencja Krajobrazowa, sporządzona we Florencji dnia 20 października 2000 r., ratyfikowana przez Polskę dn. 27 września 2004 r.; weszła w życie 1 stycznia 2005 r., Dz.Ust. 2006 Nr 14 Poz. 98

[5] Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 powołanej wyżej Konwencji, jej strony powinny przeprowadzić proces legislacyjny w zakresie ochrony krajobrazu przy aktywnym współudziale zainteresowanych stron oraz poprzez wymianę doświadczeń i metodologii.

[6] Zgodnie z art. 6 część D Konwencji, jej Strony powinny najpierw przeprowadzić konsultacje społeczne zgodnie z powołanym wyżej art. 5 c), zanim podejmą działania na rzecz zdefiniowania celów jakości krajobrazu dla zidentyfikowanych i ocenionych krajobrazów.

[7] Zgodnie z pkt 4 i 5 powołanego ust. 2, są to, odpowiednio: wojewódzki konserwator zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu; oraz minister właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej.

[8]„Raport z konsultacji społecznych, dotyczących założeń tzw. Kodeksu Krajobrazowego dla Miasta Łodzi, przeprowadzonych na podstawie Zarządzenia Nr 2271/VII/15 z dnia 10 listopada 2015 r.” dostępny: http://bip.uml.lodz.pl/_plik.php?id=43725&PHPSESSID=23774bc60d766e5154428aae20b10499

[9] http://www.trafficdesign.pl/

[10] http://wypowiedzsie.kielce.eu/

[11]http://bip.um.bydgoszcz.pl/binary/ZASADY%20I%20WYTYCZNE%20DOTYCZ%C4%84CE%20UMIESZCZANIA%20REKLAM%20w%20Bydgoszczy_tcm30-168310.pdf